ผ่านพ้นช่วงเลือกตั้งมาพอสมควร ระหว่างรอการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ หลายท่านคงเริ่มตั้งคำถามถึงความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นหลังการปรับขั้วทางการเมือง ผู้เขียนเองก็ขอเป็นส่วนหนึ่งของความหวังและอยากจะส่งต่อประเด็นโปร่งใสที่รัฐใหม่ไม่ควรมองข้าม เพราะนี่อาจเป็นการพลิกโฉมรัฐเปิดครั้งยิ่งใหญ่ หลังจากที่ประเทศไทยรอคอยความโปร่งใสที่แท้จริงกันมานานและอาจนานเกินกว่าทศวรรษ

ภาครัฐแบบเปิด (Open Government) คือ การที่ภาครัฐมีคุณธรรม ความโปร่งใส และความรับผิดรับชอบในการบริหารงานราชการ เปิดเผยระเบียบกฎหมาย ข้อมูลพื้นฐาน ข้อมูลผลงานและการดำเนินการให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนรับรู้ รับทราบ รวมถึงสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการได้ (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2563) การสร้างภาครัฐแบบเปิดจึงแยกออกจากระบบราชการเปิดเผยและการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐที่กล่าวถึงการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณะในรูปแบบดิจิทัลและความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่รัฐในการบริหารจัดการด้วยหลักธรรมาภิบาลไม่ได้ เพราะ ข้อมูลเปิด (Open Data) ถือเป็นปัจจัยสำคัญหรืออาจเรียกได้ว่าเป็นรากฐานของการพัฒนาการเป็นภาครัฐโปร่งใส อย่างไรก็ตามการพูดอย่างเต็มปากว่ารัฐไทยเป็นภาครัฐแบบเปิดแล้วอาจจะดูเกินจริงมากไปสักหน่อย เพราะหากลองมองย้อนถึงการเปิดเผยข้อมูลในช่วงที่ผ่านมา แม้หลายหน่วยงานจะมีทิศทางที่ดีขึ้นแต่ยังไม่สามารถระบุได้อย่างชัดเจนว่าเพียงพอ

ที่ผู้เขียนเกริ่นนำในตอนต้นว่าเรารอความโปร่งใสที่แท้จริงมานานกว่าทศวรรษ เพราะตลอดหลายปีที่ผ่านมาประเทศไทยยังขับเคลื่อนการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐตามกฎหมายหลักที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และ พระราชบัญญัติการบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 ที่กำหนดให้หน่วยงานภาครัฐเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการในรูปแบบดิจิทัล เข้าถึงอย่างสาธารณะ ไม่เสียค่าใช้จ่าย รวมถึงสามารถนำข้อมูลไปเผยแพร่เพื่อใช้ประโยชน์หรือพัฒนานวัตกรรมรูปแบบต่างๆ ได้ (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2563) แต่นอกเหนือจากกฎหมายบทหลักนี้อาจต้องขึ้นอยู่กับนโยบายหรือระเบียบประกอบที่มีผลบังคับใช้ในแต่ละหน่วยงาน ความจริงจังหรืออาจมองในแง่ดีว่าเป็นความยืดหยุ่นในการบังคับใช้นี้ จึงมีผลให้ประเด็นการเปิดเผยข้อมูลเพื่อความโปร่งใสถูกขยับเคลื่อนที่เพียงทีละเล็กน้อยแบบขั้นบันได แต่แม้จะเล็กน้อยก็ยังดีกว่าไม่มีหวังเลย เพราะหลักการเปิดเผยข้อมูลตาม พ.ร.บ. นี้มีผลอย่างยิ่งในการผลักดันให้เกิดความร่วมมือจากหลายภาคส่วน และทำให้เราเห็นข้อมูลเปิด (Open Data) ภาครัฐเพิ่มขึ้นหลายชุดโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากการดำเนินงานของ สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล ในการเป็นหน่วยงานกลางที่เปิดเผยข้อมูลสาธารณะผ่านศูนย์กลางข้อมูลเปิดภาครัฐ หรือที่เราคุ้นเคยในชื่อเว็บไซต์ data.go.th

มาถึงตรงนี้ผู้อ่านหลายท่านคงเคยได้ทดลองใช้งานหรือเข้าไปสืบค้นหาข้อมูลกันอยู่บ้าง ผลความสำเร็จนี้ทำให้เราเห็นการวิเคราะห์ข้อมูลจากหลายส่วน รวมถึงเกิดผลประโยชน์ต่อภาคการศึกษาในการเป็นแหล่งรวมข้อมูลสำหรับการเรียนรู้ในหลายๆ แขนง แต่สิ่งที่ผู้เขียนอยากชวนทุกท่านตั้งข้อสังเกต คือถึงแม้ภาครัฐจะทำได้ดีในการเปิดเผยข้อมูลบางชุด แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ามีความไม่สะอาดของข้อมูลปะปนอยู่หนำซ้ำชุดข้อมูลที่สามารถเข้าถึงได้ง่ายส่วนใหญ่ก็มักจะเป็นเชิงปริมาณ สถิติ หรือข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับงานบริหารจัดการในศาสตร์ต่างๆ มากกว่าชุดข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงาน งบประมาณ หรือการบริหารจัดการของภาครัฐเพื่อส่งเสริมความโปร่งใสหรือการต่อต้านคอร์รัปชัน

อย่างนั้นแล้วเราจะตามหาชุดข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมความโปร่งใสภาครัฐและการต่อต้านคอร์รัปชันได้จากไหน?

หลายครั้งเราพบว่าชุดข้อมูลเปิดภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการระบบราชการตั้งแต่การวางแผน กำหนดงบประมาณ การดำเนินงาน ไปจนถึงขั้นการประเมินผล มักอยู่ภายใต้การดูแลอย่างเฉพาะเจาะจง จึงถูกกระจัดกระจายไปตามหน่วยงานหลักซึ่งเป็นเจ้าของข้อมูลและมีหน้าที่รับผิดชอบ การเข้าถึงข้อมูลของภาคประชาชนจึงยุ่งยากมากขึ้นไปอีกในการควานหาว่าชุดข้อมูลที่ต้องการติดตามนั้นไปอยู่ตรงไหน หรือกว่าจะเห็นภาพรวมข้อมูลบางอย่างของทั้งประเทศคงต้องใช้แรงมหาศาลในการรวบรวมข้อมูล ลองคำนวณง่ายๆ ว่าหากเราต้องการทราบรายชื่อผู้บริหารภาครัฐระดับกรมหรือเทียบเท่าของประเทศไทย เราจำเป็นต้องเปิดเว็บไซต์หน่วยงานรวม 162 แห่งเพื่อสืบค้นหรือ? และหากต้องการทราบข้อมูลการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่น เราจำเป็นต้องเปิดหน้าเว็บไซต์หน่วยงาน 7,850 แห่งเพื่อรวบรวมข้อมูลหรือป่าว?

หลักการในการเปิดเผยข้อมูลที่ยังมีความซับซ้อนในเชิงปฏิบัตินี้ สอดคล้องกับผลการสำรวจดัชนีการเปิดเผยข้อมูลที่ประเมินโดยองค์กรนานาชาติ อย่าง Open Knowledge International ที่สะท้อนว่าประเทศไทยยังอยู่ในระดับที่น่าเป็นห่วง เพราะแม้เราจะต่างเข้าใจว่าข้อมูลของรัฐนั้นถูกเปิดแล้ว แต่ตามมาตรฐานที่ควรเข้าถึงอย่างสาธารณะ ความเป็นปัจจุบันของข้อมูล รูปแบบข้อมูลที่เป็นดิจิทัลคอมพิวเตอร์สามารถอ่านได้ (Machine-readable) หรือแม้กระทั่งการนำไปใช้ต่อยอดได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ยังทำได้ดีเพียงแค่บางส่วนเท่านั้น จากการเปรียบเทียบดัชนีการเปิดเผยข้อมูลทั่วโลก หรือ Global Open Data Index ที่ประเมินมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐผ่านชุดข้อมูลต่างๆ เช่น การจัดซื้อจัดจ้าง การใช้จ่ายงบประมาณ กฎหมาย สถิติประชากร นิติบุคคล แผนที่ สิ่งแวดล้อม เป็นต้น พบว่าในปี 2558 ประเทศไทยจัดอยู่อันดับที่ 51 จาก 94 ประเทศทั่วโลก คิดเป็นคะแนนเพียง 34% ซึ่งถือว่าไม่สูงนักเมื่อเทียบกับประเทศที่ได้อันดับ 1 อย่างไต้หวัน ด้วยคะแนน 90% ใกล้เคียงกับการสำรวจดัชนีหลักนิติธรรม (WJP Rule of Law Index) ผ่านการประเมินประสบการณ์และการรับรู้ของสาธารณชนโดย The World Justice Project (WJP) ในกรอบการจัดทำรัฐที่โปร่งใส (Open Government) ที่สะท้อนว่ารัฐมีการเผยแพร่กฎหมายและข้อมูลเป็นอย่างไร? ประชาชนมีสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลและสามารถมีส่วนร่วมได้หรือไม่? โดยผลสำรวจพบว่าปี 2565 ประเทศไทยได้รับการจัดอันดับการเปิดข้อมูลอยู่ลำดับที่ 77 จาก 140 ประเทศทั่วโลก ซึ่งตรงกับปี 2564 แต่แย่ลงกว่าปี 2563 ที่ถูกจัดลำดับอยู่ที่ 61 จาก 128 ประเทศ โดยถึงแม้ว่าจะยังไม่ถึงกับรั้งท้ายอันดับโลกแต่ก็คงน่าเป็นห่วงเพราะแนวโน้มไม่ค่อยขยับขึ้น

ในมุมมองของผู้เขียนจึงเห็นว่ามีช่องว่างอยู่หลายประการในด้านการเปิดเผยข้อมูลของภาครัฐ เพราะการควานหาข้อมูล(เปิด)ที่ได้มาตรฐานนั้นซับซ้อนราวกับการร่วมโปรแกรมล่าท้าผี ที่ต้องเปรียบเปรยเช่นนี้ไม่ได้มีเจตนาโจมตีแต่อย่างใด แต่อยากชวนชี้ให้เห็นภาพว่าแท้จริงแล้วเราต่างทราบดีว่าข้อมูลภาครัฐนั้นมีอยู่ แต่กลับเป็นการยากที่จะตามหาและใช้งานได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ กว่าจะเข้าถึงหรือได้มาครอบครองก็ต้องต่อสู้กับความกระจัดกระจายอลหม่านพอสมควร ผู้เขียนจึงขอยกเรื่องอุปสรรคของการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐมาแลกเปลี่ยนในมุมมองของเรื่องสยอง และคงต้องขอแรงผู้อ่านทุกท่านร่วมตัดสินใจและให้ข้อเสนอแนะกันว่าข้อมูลเปิดภาครัฐไทยมันโปร่งใส หรือยังเร้นลับอยู่กันแน่..

สยองที่ 1 หลักการหลอน ตามที่ผู้เขียนได้แจกแจงไปในตอนต้นเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมาย พระราชบัญญัติ ประกาศหน่วยงานข้อตกลงต่างๆ หรือแม้กระทั่งนโยบายของหน่วยงานเพื่อส่งเสริมความโปร่งใส อาจสะท้อนให้เห็นว่าแท้จริงแล้วรัฐไทยกำลังขับเคลื่อนด้วยหลักเกณฑ์ อันเป็นลายลักษณ์อักษรมากกว่าความเข้าใจและการเล็งเห็นความสำคัญในเชิงปฏิบัติ ประการแรกคือการยึดมั่นในสิ่งที่ระเบียบกำหนดอย่างเคร่งครัด จึงทำให้สิ่งที่อยู่นอกเหนือจากระเบียบในหนังสือหรือตามที่กฎหมายสั่งให้ทำมีโอกาสถูกลดทอนความสำคัญไป ประการที่สองคือการมีระเบียบบังคับจำนวนมาก หลายครั้งเราพบว่าหลักการที่แต่ละหน่วยงานดำเนินตามมีความขัดแย้งกันเอง เช่น ข้อมูลบางชุดที่น่าจะควรเปิดเผยได้ตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ แต่หน่วยงานกลับใช้ข้อกำหนดตาม พ.ร.บ.คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล มาหักล้างและอ้างถึงเพื่อปิดกั้นการเปิดเผยดังกล่าว ซึ่งอาจขัดตามหลักการของมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลสากล ที่ภาครัฐควรยึดหลักการ Open by Default เปิดเผยเป็นหลักและมีหน้าที่ชี้แจงเหตุผลในส่วนที่ต้องทำการยกเว้น หลักการที่ผูกติดอย่างไม่ชัดเจนกับรัฐไทยดังตัวอย่างจึงอาจเป็นอีกหนึ่งอุปสรรคที่หลอกหลอนผ่านตัวอักษร

สยองที่ 2 พิธีศักดิ์สิทธิ์ ลองจำลองภาพสถานการณ์กันว่ากว่าเอกสารหรือข้อมูลใดๆ จากภาครัฐจะผ่านมาถึงตาเราต้องมีกระบวนงานอะไรบ้าง? กว่าจะมาเป็นข้อมูลเปิดที่ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ หน่วยงานรัฐเองก็ต้องผ่านกระบวนการ ระเบียบวิธีอย่างเป็นขั้นตอน ในอีกมุมหนึ่งอาจเป็นข้อดีที่หน่วยงานมีการทำงานอย่างเป็นแบบแผนและมีการตรวจสอบข้อมูลภายในกันหลายครั้งก่อนเผยแพร่ แต่ในอีกมุมการมีพิธีมากมายอาจส่งผลให้การดำเนินงานไม่คืบหน้าและใช้เวลานานเกินความจำเป็น เช่น ในกรณีที่หน่วยงานต้องการจะเปิดเผยข้อมูลของตนเอง เจ้าหน้าที่อาจต้องร่างแผนข้อมูลเตรียมไว้ล่วงหน้า และเข้าสู่กระบวนการขออนุมัติในการจัดทำและเผยแพร่ตามลำดับขั้นอีกหลายครั้ง (หรือเราอาจคุ้นคำว่า รอนายเซ็น) ยิ่งหากว่าหน่วยงานนั้นมีระดับการทำงานหลายภาคส่วน กว่าข้อมูลจะถึงตาประชาชนก็คงกลายเป็นข้อมูลที่เก่าเกินจะติดตามกันไปแล้ว การมีโครงสร้างข้อมูล ระยะเวลาดำเนินงานที่ชัดเจน และเครื่องมือเทคโนโลยีที่อำนวยความสะดวกจึงเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งที่ภาครัฐต้องนำมาปรับใช้ในการเปิดเผยข้อมูลเพื่อลดภาพหลอนของพิธีกรรมในระบบราชการ

สยองที่ 3 ล่าท้าผี แม้ภาคประชาชนจะฝ่าด่านพิสูจน์มากมายจนค้นพบข้อมูลเปิดภาครัฐ ก็ไม่อาจวางใจได้ว่าข้อมูลที่ได้เข้าถึงนั้นมีประสิทธิภาพมากแค่ไหน? เหมือนนักล่าที่ต้องรอลุ้นว่าผีจะปรากฏตัวในลักษณะใด เพราะข้อมูลที่ค้นพบอาจมีรูปแบบ (format) ที่ไม่ชัดเจนและไม่สะอาด บางครั้งถูกเปิดเผยในรูปแบบเอกสารหรือไฟล์ภาพ เขียนด้วยลายมือ ลายดินสอ การจะนำมาใช้งานต่อทำได้ยากเพราะประชาชนไม่สามารถวิเคราะห์ต่อได้ด้วยโปรแกรมซอฟต์แวร์พื้นฐาน การเปิดให้โปร่งจึงไม่ใช่แค่การวัดว่าภาครัฐมีการเปิดเผยข้อมูลแล้วจึงโปร่งใส แต่หมายถึงการเปิดข้อมูลอย่างมีคุณภาพ มีโครงสร้างชัดเจน มีบัญชีข้อมูล และอยู่ในรูปแบบดิจิทัลที่คอมพิวเตอร์สามารถอ่านได้ รวมถึงอำนวยความสะดวกให้ผู้ใช้งานหรือภาคประชาชนเข้าถึงข้อมูลเพื่อติดตาม ตรวจสอบ และนำไปใช้ประโยชน์ได้โดยสาธารณะ ไม่เสียค่าใช้จ่าย เทียบเท่ามาตรฐานสากลด้วย

สยองสุดท้าย คือ รูปบูชา เพราะหากว่าการทำให้สิ่งที่มองไม่เห็นในเชิงลี้ลับมีตัวตนและความหมายด้วยการใช้เครื่องมือหรือสัญลักษณ์ฉันใด การวัดประสิทธิภาพการดำเนินงานย่อมต้องอ้างอิงผลลัพธ์จากการประเมินฉันนั้น กล่าวคือ การจะทำให้เห็นภาพว่าภาครัฐขับเคลื่อนการเปิดเผยข้อมูลเป็นอย่างไร ก็ต้องใช้หลักการประเมินเข้ามาอ้างอิง ซึ่งจากประสบการณ์ที่ผู้เขียนได้เคยติดต่อหน่วยงานราชการหลายแห่งเพื่อขอข้อมูล มักได้รับคำตอบที่คล้ายกันจากทุกภาคส่วนที่กล่าวถึงการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ(Integrity and Transparency Assessment: ITA) ของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และเน้นการเปิดเผยข้อมูลหน่วยงานตามกำหนดตัวชี้วัดการเปิดเผยข้อมูลสาธารณะ (Open Data Integrity and Transparency Assessment: OIT) ว่าครบถ้วนและเพียงพอแล้ว หนำซ้ำยังใช้คะแนนผลการประเมินประจำปีเป็นผลงานความสำเร็จในการเปิดเผยข้อมูลด้วยแม้ว่าหลักเกณฑ์ในการประเมินจะไม่ได้เชื่อมโยงกับการเปิดเผยข้อมูลตามมาตรฐานสากลเท่าที่ควรหรือไม่ได้กล่าวถึงการวัดผลในเชิงคุณภาพก็ตาม จึงเป็นข้อสังเกตที่ภาครัฐควรเฝ้าระวังอีกประการหนึ่ง เพื่อป้องกันไม่ให้การเปิดเผยข้อมูลนั้นติดกับดักจากการมีรูปบูชาจนมองข้ามประสิทธิภาพที่แท้จริงไป

จากข้อสังเกตที่ยกมาในบทความนี้ ผู้เขียนจึงอยากชวนทุกท่านแลกเปลี่ยนกันดูว่าการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐสำหรับทุกท่านเป็นอย่างไร? เป็นความโปร่งใส หรือยังมีจุดที่คิดว่าเร้นลับ? และในฐานะที่ท่านคือประชาชนที่เป็นเจ้าของข้อมูล ท่านอยากเห็นทิศทางในการขับเคลื่อนเรื่องนี้อย่างไรบ้าง?

ขอฝากความหวังในการพลิกโฉมรัฐเปิดทศวรรษใหม่ไปพร้อมกับทุกท่านนะคะ

ศุทธิรัตน์ พัชรวุฒิพันธุ์