“รถติด-อุบัติเหตุ” คือปัญหา “ท้องถนนเมืองไทย” ที่คนไทยดูจะ “ชินชา” กันไปแล้ว และหากไปถามว่าอะไรคือสาเหตุ เชื่อว่าให้ตอบเร็วๆ หลายคนคงพุ่งเป้าไปที่ “ความไร้ระเบียบวินัย” ในการใช้รถ-ใช้ถนน เข้าทำนอง “ทำอะไรตามใจคือไทยแท้” แต่จริงๆ แล้ว “สภาพแวดล้อม” อาจเป็น “รากเหง้าของปัญหา” ได้เช่นกัน โดยเฉพาะ “ผังเมืองและถนน”ดังที่วิทยากรหลายท่านพูดถึงในวงเสวนา (ออนไลน์) “Road Hierarchy การจำแนกถนนเพื่อความปลอดภัยแบบยั่งยืน”จัดโดย แผนงานสนับสนุนการป้องกันอุบัติเหตุจราจรระดับจังหวัด (สอจร.) เมื่อเร็วๆ นี้

สุรเชษฐ์ ประวีณวงศ์วุฒิ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) แบบบัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ในฐานะรองประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) การคมนาคม (คนที่หนึ่ง) สภาผู้แทนราษฎร ฉายภาพแนวคิดการสร้างถนนของประเทศไทย ว่า เมื่อเมืองเริ่มหนาแน่น ก็จะเริ่มแนวคิดการสร้างถนนเลี่ยงเมือง แต่ปัญหาคือหน่วยงานภาครัฐใช้วิธีหาที่ดินที่สามารถเวนคืนได้ง่ายแล้วก่อสร้างถนนโดยไม่มีการควบคุมองค์ประกอบอื่นๆ

ผลคือ “ถนนไปตรงไหนความเป็นเมืองก็เกิดขึ้นตรงนั้น”ชุมชนและกิจการต่างๆ เกิดขึ้นตามแนวสองข้างทาง แต่เป็นการเกิดเพียงตามแนวยาวริมถนน เพราะด้านหลังอาคารริมถนนไปก็ยังเป็นทุ่งโล่งๆ เหมือนเดิม ซึ่ง “การปล่อยให้เมืองโตตามยถากรรม สร้างปัญหาทั้งอุบัติเหตุ การจราจรติดขัด มลพิษ” เช่น เมื่อมีชุมชนหรือกิจการริมฝั่งถนนตามแนวยาว ผลคือต้องสร้างจุดกลับรถ และหากจุดกลับรถอยู่ไกลหลายคนก็เลือกที่จะขับขี่ยานพาหนะแบบย้อนศรแม้จะเสี่ยงอันตราย ยังไม่ต้องพูดถึงเรื่อง “หวยล็อก” การที่มีผู้พยายามผลักดันให้ตัดถนนผ่านพื้นที่บางแห่ง

“Road Hierarchy ก็คือลำดับชั้นของถนน คือถนนทุกเส้นในโลกจริงๆ มันเป็น Trade Of (การแลกเปลี่ยน) ระหว่าง 2 สิ่ง คือเคลื่อนตัวได้ดี หมายความว่าวิ่งได้เร็ว สะดวก รวดเร็ว ปลอดภัย คือ Mobility (การเคลื่อนย้าย) กับอีกข้างหนึ่งคือ Accessibility (การเข้าถึง) คือเรายอมให้มันมีกิจกรรมสองข้างทางมีรถเข้า-ออกอะไรต่างๆ ถนนทุกสายมันเป็นการ Trade Of ระหว่าง Mobility กับ Accessibility

โดยทั่วไปตามหลักการใหญ่ๆ เขาก็จะแบ่งเป็น Freeway (ทางด่วน) Arterial (ถนนสายหลัก) Collector (ถนนสายรอง) และ Local Street (ถนนชุมชน) คือถ้าเป็น Local Street พูดง่ายๆ เป็นถนนเส้นเล็กๆ คุณจะวิ่งได้ช้าๆ แต่เรายอมให้มีอะไรสองข้างทางเยอะ Freeway ก็จะเป็นอะไรที่ตรงกันข้าม คือไม่ควรจะมีอะไรสองข้างทางแล้วก็วิ่งได้เร็ว ปลอดภัย อันนี้คือ Hierarchy (ลำดับชั้น) ที่เราขาด” สุรเชษฐ์ กล่าว

รองประธาน กมธ.คมนาคม สภาผู้แทนราษฎร ให้ข้อคิดว่า “แม้การบังคับใช้กฎหมายของประเทศไทยจะมีปัญหา แต่ที่ลึกไปกว่านั้นคือปัญหาเชิงโครงสร้าง” นั่นคือการปล่อยให้เมืองเติบโตอย่างไร้ทิศทาง ไม่มีการจัดลำดับชั้นของถนน ซึ่งสิ่งเหล่านี้มีผลต่อพฤติกรรมการใช้รถ-ใช้ถนนของคนไทย ดังนั้นแม้จะมีความพยายามกวดขันวินัยจราจรสักเพียงใดก็ไม่อาจลดจำนวนอุบัติเหตุให้ใกล้เคียง 0 คือไม่เกิดอุบัติเหตุได้ จึงมีข้อเสนอแนะว่า 1.ต้องผลักดัน พ.ร.บ.ถนน เปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจรัฐ นำไปสู่การกระจายอำนาจและเสริมสร้างความปลอดภัย

โดย พ.ร.บ.ถนน จะเปลี่ยนรูปแบบการแบ่งหน้าที่การสร้างถนนจากเดิมที่แบ่งตามหน่วยงานต่างๆ (เช่น กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท อปท.) เป็นการนำหลักวิชาการด้านการจัดลำดับชั้นของถนนมาใช้ นำกฎหมายเดิมของหน่วยงานต่างๆ มารวมเป็นฉบับเดียวกัน 2.คิดสร้างเมือง ไม่ใช่ปล่อยให้เมืองเกิดขึ้นเองตามสองข้างทางของถนน เพื่อให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น และ 3.ผลักดันให้หันไปใช้ระบบขนส่งสาธารณะ ซึ่งที่ประเทศไทยยังขาดอยู่มากคือระบบเส้นเลือดฝอยอย่างรถเมล์ ในการเป็นตัวป้อน (Feeder) คนไปสู่สถานีระบบขนส่งทางราง

ขณะที่ ศ.ดร.เกษม ชูจารุกุล รองคณบดีคณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้จัดการศูนย์ความเป็นเลิศ Thailand Road Assessment Programme (ThaiRAP) หน่วยงานที่ผลักดันมาตรฐานความปลอดภัยทางถนนในประเทศไทยสู่ระดับสากล กล่าวว่า หนึ่งในคำถามที่พูดถึงกันบ่อยๆ ในชั้นเรียนกับนิสิต คือ “ทางหลวงแผ่นดินกับทางหลวงชนบทต่างกันอย่างไร?” ซึ่งคำตอบคือ“แยกกันโดยองค์กร”

แต่ในความเป็นจริง แม้จะเป็นถนนขนาดใหญ่อย่างถนนราชพฤกษ์ ถนนชัยพฤกษ์ (กรุงเทพฯ-ปริมณฑล) หรือถนนวงแหวนที่ จ.เชียงใหม่ กลับอยู่ในความดูแลของกรมทางหลวงชนบท แต่บางครั้ง ถนนเส้นเล็กๆ 2 ช่องจราจร และผ่านพื้นที่ชนบท ก็อยู่ในความดูแลของกรมทางหลวง นอกจากนั้นยังมีถนนที่อยู่ในความดูแลของหน่วยงานต่างกระทรวง คือทางหลวงท้องถิ่น ที่อยู่กับกระทรวงมหาดไทย ในขณะที่กรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบทอยู่กับกระทรวงคมนาคม เป็นต้น

เมื่อดูหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับถนนในประเทศไทยความยาวทั้งหมด 701,891 กิโลเมตร แบ่งเป็น กรมทางหลวง 51,984 กิโลเมตร กรมทางหลวงชนบท 48,031 กิโลเมตร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) 597,667 กิโลเมตร กรุงเทพมหานคร (กทม.) 4,074 กิโลเมตร และการทางพิเศษแห่งประเทศไทย 225 กิโลเมตร ซึ่งที่ผ่านมาจะมีปัญหาเรื่องงบประมาณซ่อมบำรุง โดยเฉพาะส่วนใหญ่คือถนนในความดูแลของ อปท. จะเห็นถนนชำรุดอยู่มาก

“มองในแง่ภาพรวมในเชิงวิศวกรรม เราดูเรื่องปริมาณการเดินทางว่าถนนเส้นใดมันมีรถเยอะ-รถน้อยด้วย ผมเคยมีการวิเคราะห์ นำข้อมูลของบริษัท TomTom ร่วมกับข้อมูลหลายๆ อย่างมารวมกันแล้ววิเคราะห์ว่า 75% ของการเดินทางของถนนไทยอยู่ที่ไหนบ้าง ตรงนี้ทำไมถึงสำคัญ? เพราะมันเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดของทาง องค์การอนามัยโลก (WHO) ว่าภายในปี 2030 (2573) เราจะต้องมี 75% ของการเดินทางตั้งอยู่บนถนน
ที่ได้มาตรฐาน 3 ดาว ก็คือถนนที่มีความปลอดภัย

จาก 6-7 แสนกิโลเมตร จริงๆ การเดินทาง 75% 3 ใน 4 ของเมืองไทย ตกอยู่เพียงแค่ 2 หมื่นกิโลเมตร ที่มีการเดินทางเยอะ ประมาณครึ่งหนึ่งตกอยู่ในพื้นที่ภาคกลาง แล้ว 75% ตรงนี้ใครดูแล? 86% ของทั้งหมดจริงๆ แล้วมันตกอยู่ของกรมทางหลวง อีก 4% อยู่ของกรมทางหลวงชนบท ที่เหลือมีของท้องถิ่นและของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ตรงนี้ให้เป็นข้อมูลเบื้องต้นว่าเวลาเราพิจารณาเรื่อง Hierarchy ของถนน เราพิจารณามิติต่างๆ เรื่องการเดินทางก็มีความสำคัญเช่นเดียวกัน” ศ.ดร.เกษม ระบุ

ศ.ดร.เกษม กล่าวต่อไปถึงทฤษฎีการแบ่งประเภทถนนที่ประกอบด้วย Freeway (ทางด่วน) Arterial (ถนนสายหลัก) Collector (ถนนสายรอง) และ Local Street (ถนนชุมชน) เมื่อนำมาใช้ในบริบทแบบไทยๆ เช่น ตัวอย่างในกรุงเทพฯ หากมองจากภาพถ่ายดาวเทียม แม้จะเห็นจุดที่มีทางด่วนชัดเจน แต่ในละแวกใกล้กันยากจะบอกได้ว่าถนนเส้นใดเป็นถนนสายหลัก ถนนสายรอง หรือถนนชุมชน เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการใช้ที่ดินจากในอดีตถึงปัจจุบันไม่ได้คิดควบคู่กันระหว่างการสร้างถนนกับการสร้างเมือง

ด้าน รศ.ดร.ภาวิณี เอี่ยมตระกูล ผู้อำนวยการศูนย์ความเป็นเลิศทางวิชาการด้านวิจัยและนวัตกรรมเพื่อการขนส่งเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์และการผังเมือง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า หากมองประเทศไทยนับแต่อดีตถึงปัจจุบัน “เมืองเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็ว และทุกการเติบโตเราพยายามบอกว่ารองรับคนด้วยพื้นที่เมืองและการเดินทาง แต่การเดินทางนั้นคือด้วยถนน” ดังนั้นเมืองที่รองรับคนในปริมาณมาก แทนที่จะจำกัดเนื้อที่โดยรักษาพื้นที่สีเขียวหรือพื้นที่รับน้ำไว้ กลายเป็นพื้นที่รับน้ำถูกแปรสภาพเป็นเมือง หรือพื้นที่เกษตรถูกเปลี่ยนเป็นถนน

และการพัฒนาแบบนี้เองที่ทำให้ “กรุงเทพฯ กลายเป็นเมืองโตเดี่ยว” ดึงดูดประชากรจากทั่วประเทศเข้ามาผ่านการเดินทางด้วยระบบขนส่งทางถนนส่งผลกระทบทั้งต่อการจัดลำดับชั้นของถนน การเดินทาง การใช้ประโยชน์ที่ดิน และที่เลวร้ายที่สุดคือความไม่ปลอดภัยจนนำไปสู่การเสียชีวิต โดยมีตัวอย่างหากนับจากปี 2550-2560 จะเห็นการเติบโตของโครงข่ายคมนาคมยิ่งส่งผลต่อจำนวนอาคารที่เพิ่มสูงขึ้น ยิ่งทำให้การเข้าถึงทำได้ตลอดทั้งสายถนน ยิ่งเพิ่มความไม่สอดคล้องกันในเชิงลำดับชั้นของถนน และนำไปสู่ความไม่ปลอดภัยเพราะมนุษย์สามารถผิดพลาดได้

“ทุกๆ ปัจเจกที่ทำการเดินทางก็ยิ่งเกิดความยาก และยิ่งระบบการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทั้งทางด้านขนส่งสาธารณะไม่ได้เข้าถึงทุกคน หลายๆ คนลงไปตั้งแต่รายได้ปานกลางถึงรายได้น้อยแก้ไขปัญหาด้วยการใช้ระบบขนส่งส่วนบุคคล และนั่นก็คือรถจักรยานยนต์ ดังนั้น สิ่งพวกนี้ก็เลยเป็นวัวพันหลัก นั่นก็แปลว่ายิ่งเราอยากพัฒนาเมืองเรากลับขยายถนน ยิ่งขยายถนนยิ่งเกิดกิจกรรมเยอะยิ่งกว่าอัตราการเพิ่มขึ้นของถนนด้วยซ้ำ

และนั่นก็ส่งผลทำให้อัตราการเสียชีวิตก็ยังยิ่งต้องเพิ่มขึ้น เพราะเรากำลังสร้างโอกาสในการเข้าถึงถนนได้ทุกทิศทาง ทำให้เกิดกิจกรรมที่มีความหลากหลายสูงมาก การขยายตัวเป็นไปในลักษณะควบคุมได้ยาก ดังนั้น หากเราจะมาพูดถึงในเรื่องของการจัดลำดับชั้นของถนน พูดถึงการใช้ประโยชน์ที่ดิน วันนี้ซับซ้อนมาก”รศ.ดร.ภาวิณี กล่าว