"พันโทกมล ประจวบเหมาะ นายกสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย ได้ทำหนังสือถึง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา  นายกรัฐมนตรี เรื่อง แนวทางการดำรงอยู่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขตท้องถิ่นที่ยกฐานะในเขตเทศบาลเมือง เทศบาลนคร โดยมีเนื้อหาสาระสำคัญที่น่าสนใจ ดังนี้"

ด้วยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้มอบหมายให้สถาบันพัฒนานโยบายและการจัดการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้ศึกษาวิจัยเรื่องการดำรงอยู่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ในเขตท้องถิ่นที่ยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง เทศบาลนคร และเทศบาลตำบล ที่กระทรวงมหาดไทยได้ประกาศยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สรุปผลการวิจัยได้ดังนี้

ลักษณะการปกครองท้องที่ของไทย เป็นการปกครองที่มีความใกล้ชิดกับราษฎรในท้องที่ การปกครองท้องที่คือการปกครองในระดับตำบลและหมู่บ้าน โดยมีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นกลไกหลักในการปฏิบัติงานตามที่ได้รับมอบหมายทั้งทางกฎหมาย และตามแนวนโยบายของรัฐ ถือเป็นตัวแทนของภาครัฐ และเป็นตัวแทนของราษฎรในขณะเดียวกัน เพราะนับเป็นคนกลางในการนำเอาความเดือดร้อนของราษฎรเพื่อนำเสนอต่อส่วนราชการ อีกทั้งยังทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยของนายอำเภอ ในงานราชการบริหารส่วนภูมิภาค เป็นผู้ประสานงานระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รักษาความสงบและเป็นคนกลางในการไกล่เกลี่ยประนีประนอมและจัดการระงับปัญหาความขัดแย้งในท้องที่

กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีความจำเป็นต่อการบริหารงานในภูมิภาค ทั้งงานในหน้าที่ความรับผิดชอบตามกฎหมาย ได้แก่ รักษาความสงบเรียบร้อย การไกล่เกลี่ยข้อพิพาท ดูแลปัญหาสังคม งานตามนโยบายและยุทธศาสตร์ของจังหวัด และงานตามนโยบายของรัฐบาล ซึ่งปัจจุบันนโยบายของรัฐบาลปัจจุบันให้ความสำคัญกับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในหมู่บ้าน และงานของกระทรวงอื่นๆ ที่ลงสู่ประชาชนในหมู่บ้าน เนื่องจากกำนัน ผู้ใหญ่บ้านมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย คุ้นเคยกับประชาชน รู้ข้อมูลพื้นฐานของประชาชนและพื้นที่เป็นอย่างดี จึงสามารถทำหน้าที่ในฐานะคนกลาง/ตัวเชื่อม ประสานงานกับประชาชนแทนหน่วยงานภาครัฐและสะท้อนความต้องการของประชาชนไปสู่ภาครัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

ผลดีของการมีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ปฏิบัติหน้าที่ในหมู่บ้าน คือประชาชนได้รับการดูแลเอาใจใส่ในด้านความเป็นธรรมเมื่อเกิดปัญหาขึ้นในหมู่บ้าน ประชาชนได้รับการดูแลเอาใจใส่ในการแจ้งเกิดแจ้งตาย ย้ายเข้าย้ายออก ทะเบียนผู้อยู่อาศัยในหมู่บ้าน ประชาชนได้รับข้อมูลข่าวสารจากทางราชการ ถูกต้อง ชัดเจนและทั่วถึง ประชาชนได้รับความสะดวกรวดเร็วในการติดต่องานราชการ ปัญหาและความต้องการต่างๆ ของประชาชนได้รับการแก้ไขข้อพิพาทบางเรื่องที่เกิดขึ้น สามารถยุติลงได้โดยไม่ต้องพึ่งพาหน่วยงานของรัฐ

ปัญหาปัจจุบันนี้ไม่สามารถแต่งตั้ง กำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมือง และเทศบาลนครได้ เนื่องจาก

1. พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 4, มาตรา 12 และมาตรา 48 เตวีสติ กำหนดไว้ดังนี้

1.1 มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 บัญญัติไว้ว่า “เมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปี นับแต่วันที่ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะท้องถิ่นใดเป็นเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนครแล้ว ห้ามมิให้ใช้กฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในส่วนที่บัญญัติถึงการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันในท้องถิ่นนั้น และให้บรรดาบุคคลที่เป็นกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนันพ้นจากตำแหน่งและหน้าที่เฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น

ในเขตเทศบาลตำบลใด ถ้าหมดความจำเป็นที่จะต้องมีตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล หรือสารวัตรกำนัน ให้รัฐมนตรีประกาศยกเลิกตำแหน่งดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษา”

1.2 มาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 บัญญัติไว้ว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๙ มาตรา ๑๐ และมาตรา ๑๑ การเปลี่ยนชื่อเทศบาลหรือการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาล ให้กระทำโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย

ในกรณีที่เป็นการเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ในท้องถิ่นที่ได้เปลี่ยนแปลงเขตเป็นเทศบาล ตามความในวรรคหนึ่งสิ้นสุดอำนาจหน้าที่เฉพาะในเขตที่ได้เปลี่ยนแปลงนั้น เมื่อพ้นกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลใช้บังคับต้นไป”

1.3 มาตรา 48 เตวีสติแห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 บัญญัติไว้ว่า “เมื่อพ้นกำหนดเวลาหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะท้องถิ่นใดเป็นเทศบาลแล้ว ให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจหน้าที่อย่างเดียวกับอำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน บรรดาที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ หรือกฎหมายอื่น ทั้งนี้ ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

ในกรณีที่เทศบาลตำบลใดมีทั้งนายกเทศมนตรี และกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ให้บุคคลดังกล่าวมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะ ปกครองท้องที่หรือกฎหมายอื่นในเขตเทศบาลตำบลตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

ผลจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ทำให้มีตำบล หมู่บ้านที่ไม่สามารถแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ดังนี้

1) ตำบล จำนวน 219 ตำบล เนื่องจากต้องห้ามตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496

2) หมู่บ้าน จำนวน 377 หมู่บ้าน แบ่งเป็น

- ต้องห้ามตามมาตรา 4 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จำนวน 396 หมู่บ้าน

- เป็นหมู่บ้านที่มีปัญหาพื้นที่ความมั่นคงและไม่มีคนไทยอาศัยอยู่ จำนวน 8 หมู่บ้าน

2.พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความโดยสรุปบัญญัติให้แต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบลและสารวัตรกำนันได้ ในทุกพื้นที่ เมื่อตำแหน่งดังกล่าวว่างลงตามที่กฎหมายและกฎกำหนดไว้รวมถึงพื้นที่ในเขตท้องถิ่นด้วย รายละเอียดปรากฏตามความในหมวด 3 ตอน 1 ถึงตอน 4 และหมวด 4 ตอน 1 ถึงตอน 5

มาตรา 3 วรรคสอง การยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ จะกระทำมิได้

จะเห็นได้ว่าพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม กับพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม มีความขัดแย้งกัน

สมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย พิจารณาเห็นว่าระบบการบริหารราชการแผ่นดินในส่วนของราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ตามความในมาตรา 76 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ยังไม่มีการพัฒนา ทำให้มีกฎหมายหลายฉบับขัดหรือแย้งต่อกัน เป็นผลให้การบังคับใช้กฎหมายบางฉบับไม่อาจใช้บังคับได้ ในขณะเดียวกันอีกฉบับใช้บังคับได้ ทำให้ความเสมอกันของบุคคลในกฎหมาย มีสิทธิและเสรีภาพและได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายไม่เท่าเทียมกัน และบุคคลไม่มีเสรีภาพในการประกอบอาชีพ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 27 และมาตรา 40 ได้บัญญัติรองรับไว้ โดยเฉพาะการขัดแข้งกันของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457

เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดได้รับการจัดตั้งขึ้นเป็นเทศบาล ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร แล้วแต่กรณี ตำแหน่งกำนัน และผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ว่างลงตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในมาตรา 4 และมาตราอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ของกฎหมายว่าด้วยเทศบาล ไม่มีการเลือกหรือแต่งตั้งกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ทดแทนตำแหน่งที่ว่างตามที่กฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่บัญญัติไว้ ด้วยเหตุดังกล่าว หากปล่อยให้ตำแหน่งดังกล่าวว่างไปเรื่อยๆ สถาบัน กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสารวัตรกำนัน ที่จัดตั้งขึ้นตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ 5 จะหายไปจากสังคมไทยและล่มสลายไปในที่สุด ควรต้องรีบแก้ไขปัญหาโดยด่วน โดยการตรากฎหมายยกเลิกความในมาตรา 4 และมาตราอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ของกฎหมายว่าด้วยเทศบาล เพื่อให้มีการแต่งตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ได้ในทุกพื้นที่ของตำบลและหมู่บ้านรวมถึงพื้นที่ของเทศบาลด้วยเป็นไปตามที่กฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่บัญญัติ

พันโทกมล ประจวบเหมาะ

นายกสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย