ขณะนี้ มวลมหาประชาชนจำนวนมากเห็นข้อบกพร่อง ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ที่ไม่เป็นประชาธิปไตย โดย “เพิ่มอำนาจรัฐ ลดอำนาจประชาชน” เพราะนอกจากจะลดทอนการมีส่วนร่วมของประชาชนแล้ว ยังเป็นรัฐธรรมนูญเฉพาะกิจที่กำหนดหมากกลให้คณะรัฐประหารยังคงมีอำนาจสืบต่อไป

พรรคการเมืองทั้งหลาย รวมถึงรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ได้ออกมาประสานเสียง ยอมรับคำเรียกร้องของนักเรียน นิสิต นักศึกษาและประชาชน ที่จะให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อดำเนินการจัดทำ “รัฐธรรมนูญใหม่ ฉบับประชาชน”

ติดขัดอยู่เพียงสมาชิกวุฒิสภา ๒๕๐ คน ที่ คสช.ได้สร้างขึ้นยังแสดงความขัดข้อง ส่วนหนึ่งเห็นชอบกับการมี ส.ส.ร.เพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่ อีกส่วนขัดขืนและต้องการให้แก้รัฐธรรมนูญเฉพาะบางมาตรา

ผู้สันทัดกรณีเห็นว่าจำเป็นต้องมี ส.ส.ร.เพื่อร่าง “รัฐธรรมนูญใหม่ ฉบับประชาชน” แต่ขณะเดียวกันก็ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ ๖๐ ในบางมาตรา เช่น มาตรา ๒๗๒ ที่ให้อำนาจกับวุฒิสภาที่ คสช.เป็นผู้แต่งตั้ง กลับเลือกนายกรัฐมนตรี และอีกบางมาตราที่มีความจำเป็นอย่างเร่งด่วน

การมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) อันมีที่มาจากประชาชนในแต่ละอาชีพ มาร่วมร่างกติกาความสัมพันธ์ของอำนาจในสังคม ดูจะเป็นของจำเป็นที่หลีกเลี่ยงได้ยาก

ปมปัญหาจึงมีอยู่ว่า ส.ส.ร.ควรมีวิธีคัดสรรอย่างไรเพื่อให้เป็นตัวแทนของประชาชนในสาขาอาชีพต่างๆ จะต้องขจัดประเด็นใดในรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ออกไป เพื่อให้ประเทศไทยพัฒนาสู่ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขอย่างแท้จริง

ที่มา สภาร่างรัฐธรรมนูญของประชาชน

๑. ส.ส.ร.ควรมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทุกอาชีพ แต่มิใช่เป็นตัวแทนของพื้นที่ ทั้งนี้เพราะจะทำให้ได้ตัวแทนไม่แตกต่างจากการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเลือกเป็นตัวแทนรายพื้นที่ ย่อมจะได้คนประเภทเดียวกัน เครือข่ายเดียวกัน อิทธิพลในพื้นที่เหมือนกัน

๒. ส.ส.ร.ควรมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในแต่ละกลุ่มอาชีพ โดยให้ผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งจำนวนประมาณ ๔๐ ล้านคน ระบุอาชีพของตนว่าอยู่ในกลุ่มอาชีพใดกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เพื่อจะได้มีสิทธิ์เลือกส.ส.ร.ไปเป็นตัวแทนในอาชีพนั้น

๓. ให้นำอาชีพที่ใกล้เคียงกันรวมกันเป็นกลุ่มอาชีพ ทั้งสิ้นจำนวนประมาณ ๒๐ กลุ่ม แต่ละกลุ่มอาชีพมีจำนวน ส.ส.ร.มากน้อยตามจำนวนประชาชนที่ลงทะเบียน

ให้ผู้ประสงค์จะสมัครเป็น ส.ส.ร. ในแต่ละกลุ่มอาชีพสามารถสมัครรับเลือกตั้ง โดยให้ประชาชนในกลุ่มอาชีพนั้นทั้งประเทศ เป็นผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง และให้นับคะแนนรวมกันทั้งประเทศ ผู้ได้รับคัดเลือกจะเป็นผู้ได้คะแนนตามลำดับจากคะแนนมากไปหาคะแนนน้อย

การเลือกตั้งโดยใช้กลุ่มอาชีพ อาทิ กลุ่มบุคลากรทางการแพทย์ ซึ่งมีความหมายรวมทั้งแพทย์ เภสัชกร ทันตแพทย์ สัตวแพทย์ พยาบาล เทคนิคการแพทย์ กายภาพบำบัด และอื่นๆ เมื่อเป็นการเลือกจากคนในอาชีพนี้ทั้งประเทศย่อมจะได้บุคคลที่มีชื่อเสียงเป็นที่นับถือในระดับประเทศ ยิ่งกว่านั้นการซื้อเสียงจะเกิดได้ยากมาก

หากจะให้นิสิตนักศึกษามีส่วนร่วมเป็น ส.ส.ร.ก็สามารถกำหนดไว้เป็นกลุ่มอาชีพหนึ่งได้

๔. สภาร่างรัฐธรรมนูญควรมีสมาชิกระหว่าง ๑๐๐ ถึง ๑๕๐ คน เทียบเคียงกับสภาร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐
มี ส.ส.ร.จำนวน ๙๙ คน และสภาร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มีจำนวน ส.ส.ร. ๑๐๐ คน คนจำนวนมากขนาดนี้สามารถทำงานได้รวดเร็ว รอบคอบ และมีที่มาได้หลากหลายพอสมควร

๕. ประเด็นสำคัญอยู่ที่การตั้งกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จะต้องเป็นกรรมาธิการของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในสัดส่วนที่มากกว่าจำนวนผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญจากภายนอก ในอดีตกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเคยมีประมาณ ๓๕ คน สภาร่างรัฐธรรมนูญเลือกจาก สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕ คน และมีผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอกที่สภาร่างรัฐธรรมนูญให้ความเห็นชอบไม่เกิน ๑๐ คน

๖. กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและสภาร่างรัฐธรรมนูญ จะต้องออกแบบให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะประเด็นสำคัญ เช่น อำนาจหน้าที่และที่มา และการตรวจสอบถ่วงดุลของ สส. และ สว. องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

๗. กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จะต้องเสนอร่างรัฐธรรมนูญที่ตนยกร่างต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อสามารถพิจารณาแปรญัตติและลงมติเห็นชอบได้เป็นรายมาตรา

๘. ก่อนที่จะนำร่าง “รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน” ไปลงประชามติอาจส่งให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ โดยไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม หากรัฐสภามีมติมากกว่าสองในสามของสมาชิกทั้งสองสภารวมกันไม่เห็นชอบ จึงให้รัฐธรรมนูญที่เสนอตกไปและนำไปจัดทำร่างใหม่

๙. ก่อนที่จะนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ประกาศใช้ให้มีการทำประชามติจากประชาชนทั้งประเทศ

ในการทำประชามติจะต้องเปิดโอกาสให้ผู้เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยได้แสดงเหตุผลของตนอย่างเปิดเผยและกว้างขวาง โดยรัฐจะต้องเป็นผู้เอื้ออำนวยให้ เกิดขึ้นคำถามในการทำประชามติที่ถามประชาชนจะต้องเป็นกลาง ไม่ชี้นำชักชวนดังเช่นที่เกิดขึ้นในคำถามพ่วงของการทำประชามติรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐

เนื้อหา “รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน”

“รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน” จะต้องมีเนื้อหาแก้ไขจุดบกพร่องของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ดังนี้

๑. หากรัฐสภาจะประกอบด้วย ๒ สภา คือสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา วุฒิสภาจะต้องถูกออกแบบโดยคำนึงถึงหลักการว่า หากวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนในแต่ละสาขาอาชีพ ก็ให้มีอำนาจได้มากกว่าวุฒิสภาที่มาจากการสรรหาหรือแต่งตั้ง

ในหลักการแล้ววุฒิสภาไม่ควรมีอำนาจและที่มาซ้ำซ้อนกับสภาผู้แทนราษฎร มิเช่นนั้นรัฐสภาก็ควรมีสภาเดียว คือ สภาผู้แทนราษฎร

วุฒิสภาจะมีประโยชน์ก็คือเป็นสภาของผู้มีวุฒิภาวะที่ทำหน้าที่เพียงกลั่นกรองกฎหมาย ตรวจสอบแนะนำรัฐบาล และอาจมีส่วนร่วมในการคัดสรรสมาชิกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

สมาชิกวุฒิสภาเฉกเช่นที่มีอยู่ในปัจจุบัน ๒๕๐ คน ทั้งที่มาและอำนาจหน้าที่ที่ไม่สอดคล้องกันจะต้องไม่ปรากฏใน “รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน”

๒. การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระบบจัดสรรปันส่วนผสมตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ จะต้องมีการแก้ไข ไม่ให้สับสนในการคำนวณคะแนนผู้ได้รับการเลือกตั้ง ข้อดีของระบบจัดสรรปันส่วนผสม คือการไม่ทิ้งคะแนนของประชาชนที่เลือกผู้สมัครทุกคนแม้จะเป็นผู้แพ้ก็ยังควรคงอยู่ แต่อาจปรับเป็นการเลือกตั้งด้วยบัตรเลือกตั้ง ๒ ใบ

๓. ผู้ที่ประสงค์จะเป็นนายกรัฐมนตรี ไม่ควรรังเกียจระบบการเลือกตั้งและพร้อมจะลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้น “รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน” ไม่ควรเปิดโอกาสให้บุคคลที่ไม่พร้อมจะผ่านการเลือกตั้งเป็น “นายกรัฐมนตรี”

๔. ยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี และแผนการปฏิรูปประเทศ ไม่ควรกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เพราะสังคมยุคปัจจุบันเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ไม่มีผู้ใดสามารถกำหนดยุทธศาสตร์ชาติให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงในอนาคตยาวนานถึง ๒๐ ปี โดยเฉพาะผู้ที่กำหนดยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศ ก็ไม่สมควรที่จะเป็นคณะของคนที่แต่งตั้งพิเศษโดย คสช.

๕. รัฐธรรมนูญที่ดีควรยึดหลัก “ลดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจประชาชน” และให้มีการกระจายอำนาจให้แก่การปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริง มิใช่การมอบอำนาจจากส่วนกลางทีละเรื่อง แต่ต้องให้ท้องถิ่นสามารถแก้ปัญหาของตนได้ทุกเรื่อง เว้นแต่จะระบุสิ่งที่ท้องถิ่นไม่สามารถจะดำเนินการได้ เช่น พิมพ์ธนบัตร มีกองกำลังทหาร หรือมีศาลยุติธรรมของตนเอง

๖. ยกเลิกมาตรา ๒๕๒ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ที่กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (เช่น กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา ฯลฯ) สามารถได้ผู้บริหารในวิธีอื่นนอกเหนือจากการเลือกตั้งหรือความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น ซึ่งในอนาคตหากปล่อยไว้เช่นนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อาจถูกแต่งตั้งจากกระทรวงมหาดไทยและรัฐบาลส่วนกลาง จึงควรกลับไปใช้วิธีการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น

๗. ระบบการสรรหาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญที่ใช้ระบบผลัดกันเลือกสรร จะต้องได้รับการแก้ไขและการสรรหาจะต้องไม่ถูกอิทธิพลของฝ่ายบริหารและการแทรกแซงจากนักการเมือง

๘. จะต้องมีระบบการตรวจสอบถ่วงดุลองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่เข้มข้นมากขึ้น

โดยเฉพาะกรณีการร้องขอให้ไต่สวนกรรมการ ป.ป.ช.ร่ำรวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ ใช้อำนาจขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง ตามมาตรา ๒๓๖ รัฐธรรมนูญจะต้องไม่ให้อำนาจประธานรัฐสภาเป็นผู้วินิจฉัยว่าจะส่งเรื่องไปยังประธานศาลฎีกาเพื่อตั้งคณะผู้ไต่สวนอิสระหรือไม่ ทั้งนี้เพื่อมิให้ประธานรัฐสภาและกรรมการ ป.ป.ช. ที่ถูกกล่าวหาสามารถเอื้อประโยชน์ซึ่งกันและกัน จึงควรกลับไปใช้
หลักการและวิธีการตามรัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐

ต้นทุน “รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน”

แม้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ จะได้วางกับดักให้มีความยุ่งยากในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะต้องให้ สว. ๒๕๐ คนผู้ได้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งเห็นชอบ จะต้องไปทำประชามติก่อนการแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงทำให้มีผู้ออกมาอ้างว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญทำให้เสียงบประมาณไปจำนวนมาก

ในความเป็นจริง การได้รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน และเกิดระบบตรวจสอบโดยประชาชน จะสร้างประโยชน์ให้กับประเทศชาติในอนาคตอย่างมาก และการใช้จ่ายเงินในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ก็เป็นการใช้จ่ายเงินงบประมาณในประเทศไทย ต่างกับการซื้ออาวุธที่เงินงบประมาณที่นำออกไปใช้ในต่างประเทศ

หากนำงบประมาณที่เป็นเงินเดือน เงินประจำตำแหน่งของ สว. ค่าตอบแทนผู้เชี่ยวชาญ ผู้ชำนาญการ และผู้ช่วยสว.รวม ๘ คนต่อสว. ๑ คน และค่าใช้จ่ายในการประชุมและการเดินทาง ที่ให้แก่ สว.จำนวน ๒๕๐ คน ในเวลา ๕ ปี มาเปรียบเทียบกับการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ การร่างและจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ จะมีความคุ้มค่ามากกว่าอย่างมาก

ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง

ศาสตราภิชาน มหาวิทยาลัยรังสิต