เมื่อกล่าวถึงเงินราชการลับ หลายท่านคงจะนึกถึงงบประมาณรายจ่ายประเภทหนึ่งของกระทรวงกลาโหมที่ไม่อาจจะเปิดเผยได้ แต่ความจริงแล้ว เงินงบประมาณที่ได้ตั้งไว้เป็นเงินราชการลับของส่วนราชการอื่นๆ นอกเหนือจากกระทรวงกลาโหม ก็มีการตั้งไว้สำหรับส่วนราชการอื่นๆ อีกหลายส่วนราชการ เช่น สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, กรมทางหลวง (ตำรวจทางหลวง), กรมราชทัณฑ์ ฯลฯ ซึ่งจะกล่าวในรายละเอียดต่อไป

เมื่อเงินงบประมาณดังกล่าวมีลักษณะเป็นเงินราชการลับ จึงอยู่ในลักษณะพิเศษที่ว่า เป็นเงินงบประมาณที่ตั้งไว้เพื่อใช้จ่ายในราชการตามภารกิจอันไม่อาจเปิดเผย ดังนั้นการควบคุมการใช้จ่ายในราชการลับจึงไม่อาจจะทำได้อย่างรายจ่ายปกติ

ลักษณะของการตั้งงบประมาณรายจ่ายประเภทเงินราชการลับ อาจแยกได้ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี เช่น ปัจจุบัน ตามร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๖๘ ที่กำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรวาระ ๒ และ ๓ ในสัปดาห์นี้ ได้แบ่งเงินราชการลับตามรูปแบบที่ตั้งออกเป็น ๓ ลักษณะ ดังนี้

๑. เดิมเคยตั้งไว้ในงบกลาง เรียกว่าเงินราชการลับในการรักษาความมั่นคงของประเทศแต่ในปัจจุบันไม่ได้ตั้งไว้ในงบกลางแล้ว

๒. ตั้งไว้ในงบประมาณ รายจ่ายประจำของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีในหมวดรายจ่ายอื่น

(ดู ตาราง ๑.)

๓. เงินราชการลับที่ตั้งไว้ในงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงกลาโหม ซึ่งเรียกว่า “งบดำเนินการลักษณะปกปิด” ตั้งไว้ในหมวดรายจ่ายอื่นเช่นเดียวกัน

เงินราชการลับในลักษณะที่ (๒) และ (๓) นั้นไม่มีรายการในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีแต่จะอยู่ในเอกสารงบประมาณ ฉบับที่ ๓ ในส่วนของสำนักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงกลาโหมที่ไม่มีฐานะเป็นกฎหมายดังเช่น พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย

เมื่อลักษณะของเงินราชการลับมีลักษณะที่ไม่อาจจะเปิดเผยได้ ดังนั้น การควบคุมการใช้จ่ายจึงไม่อาจจะทำอย่างรายจ่ายปกติได้ จึงมีมาตรการควบคุมการใช้จ่ายได้อย่างกว้างๆ ดังต่อไปนี้เท่านั้น

ด้านวิธีการงบประมาณ

๑.๑ ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี การอนุมัติการตั้งงบประมาณจะปรากฏอยู่ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะพิจารณา แต่เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติได้อนุมัติเงินงบประมาณให้แล้วแม้อำนาจพิจารณาข้อเท็จจริงจะมีอย่างจำกัดก็ตามการควบคุมการใช้จ่ายเงินราชการลับก็จะมาอยู่กับอำนาจของฝ่ายบริหาร

๑.๒ ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ.๒๕๖๑ “เงินราชการลับ” เป็นรายการตามกฎหมายวิธีการงบประมาณจะต้องตั้งไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และถ้าจะมีการโอนจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตามมาตรา ๓๕ และ ๓๖ วรรคแรก ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๑ ที่กำหนดหลักเกณฑ์การโอนเงินราชการลับไว้ ดังนี้

“งบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณที่กำหนดไว้ในแผนงานหรือรายการใดตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย.....จะโอนหรือนำไปใช้ในแผนงานหรือรายการอื่นมิได้ เว้นแต่จะได้อนุมัติจากผู้อำนวยการ แต่ผู้อำนวยการจะอนุมัติมิได้ในกรณีที่เป็นผลให้เพิ่มรายจ่ายประเภทเงินราชการลับ....เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี”

จะเห็นได้ชัดเจนว่า“เงินราชการลับ” จะต้องเป็นรายการในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย จึงจะดำเนินการโอนตามมาตรานี้ได้ และในมาตรา ๓๕ และ ๓๖ วรรคแรก ถือได้ว่าเป็นมาตราที่เกี่ยวกับการควบคุมเงินราชการลับก็มีเพียงการโอนรายการเงินราชการลับ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณจะอนุญาตมิได้ ต้องให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้อนุมัติ

ประเด็นน่าสนใจก็คือ.......รายการต่างๆ และวงเงินนั้น เป็นรายการที่เป็นกฎหมายตามมาตราต่างๆ ในพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว การให้อำนาจผู้อำนวยการสำนักงบประมาณที่เป็นข้าราชการประจำแก้ไขวงเงินโดยการโอน ก็คือการแก้ไขพระราชบัญญัติที่เป็นอำนาจนิติบัญญัติ และที่สำคัญก็คือสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมาธิการวิสามัญที่เป็นผู้อนุมัติงบประมาณจะไม่มีโอกาสทราบเลยว่า รายการนั้นได้เปลี่ยนแปลงไปแล้วโดยการโอนของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณและคณะรัฐมนตรีที่ให้อำนาจไว้ในมาตรา ๓๖ และเป็นกฎหมายมาตราเดียวในประเทศไทยที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารแก้ไขพระราชบัญญัติได้โดยเรียกการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัตินี้ว่า “การโอนงบประมาณ” ซึ่งแท้จริงคือ การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษามีผลบังคับแล้ว โดยอำนาจบริหารที่ไม่ผ่านการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัตินั่นเอง

๒. ด้านการเบิกจ่ายเงินราชการลับจากคลัง

๒.๑ การเบิกเงินราชการลับจากคลัง หมายถึงทางส่วนกลาง ได้แก่ กรมบัญชีกลางหรือธนาคารแห่งประเทศไทย เมื่อส่วนราชการเจ้าของเงินราชการลับได้รับอนุมัติเงินประจำงวดหรือเงินจัดสรรจากสำนักงบประมาณเป็นเงินราชการลับแล้ว ส่วนราชการนั้นก็จะขอเบิกเงินราชการลับที่กรมบัญชีกลาง โดยจะขอเบิกบางส่วนหรือทั้งหมดเลยก็ได้ และที่ขอเบิกเงินราชการลับจะไม่มีรายการ รายละเอียดหรือเอกสารอื่นใดประกอบเลย จะมีข้อความเพียงรายการ “เงินราชการลับ” และคำสั่งของผู้มีอำนาจสั่งจ่ายเงินซึ่งอาจเป็นรัฐมนตรีเจ้าสังกัด ปลัดกระทรวง หัวหน้าส่วนราชการระดับกรมผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นต้น ก็สามารถเบิกเงินราชการลับได้

๒.๒ ส่วนการควบคุมในด้านการเก็บรักษากระทรวงการคลังได้เคยมี หนังสือที่ กค ๐๕๐๒/๓๑๖๓ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๑๘ โดยกำหนดให้ฝากเงินราชการลับที่เบิกจากคลังไปแล้ว ให้นำฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยหรือธนาคารกรุงไทย เท่านั้น

ทั้งนี้ เนื่องจากได้เคยมีการนำเงินราชการลับไปฝากธนาคารพาณิชย์เพื่อได้ดอกเบี้ยเป็นของส่วนตัวมาแล้ว......(ยังมีต่อ)

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต