สำนักข่าวอิศรา รายงานว่า เมื่อวันที่ 2 เมษายน มีการประชุมราชบัณฑิตและภาคสมาชิก สำนักธรรมศาสตร์และการเมือง ราชบัณฑิตยสภา โดยมี ศ.กิตติคุณ ปิยนาถ บุนนาค เป็นประธาน

หลังจากประชุมวาระปกติแล้ว  มีการพิจารณาวาระการประเมินและพัฒนานโยบายสาธารณะ กรณี(ร่าง) พ.ร.บ.ประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ.. ซึ่งคณะรัฐมนตรี เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร ปรากฏว่า ที่ประชุมได้พิจารณาและเห็นชอบรายงานการศึกษาของ ศ.ดร.วรเดช จันทรศร ราชบัณฑิต ที่เสนอว่า รัฐบาลควรยุติหรือชะลอเรื่องนี้ไว้ก่อน ไม่นำร่างกฎหมายเข้าสู่สภาผู้แทนราษฎร

โดยราชบัณฑิตและภาคีสมาชิกสำนักธรรมศาสตร์และการเมือง มีราชบัณฑิต 33 ราย ภาคีสมาชิก 37 ราย เช่น ศ.อดิศักดิ์ ทองบุญ ศ. ดร.เดือน คำดี ศ.กีรติ บุญเจือ รศ.สิวลี ศิริไล ศ. ดร.ภัทรพร สิริกาญจน ศ.จำนงค์ ทองประเสริฐ ศ. ดร.สิทธิ์ บุตรอินทร์ ศ. ร.ท. ดร.บรรจบ บรรณรุจิ ศ.ไชยยศ เหมะรัชตะ ศ. ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ศ. ดร.วิษณุ เครืองาม ศ. ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ศ.ดร.สุกัญญา สุดบรรทัด ฯลฯ

นับเป็นเรื่องที่น่าสนใจ พึงใส่ใจ

แม้ราชบัณฑิตไม่ได้มีอำนาจบริหารประเทศ แต่มีพลังทางปัญญา ความรู้ และทุนทางสังคม

เนื้อหารายงาน “การประเมินและพัฒนานโยบายสาธารณะกรณี(ร่าง)พระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ. ….” มีสาระน่าสนใจหลายประการ ดังนี้

1. รายงานเสนอให้รัฐบาลยุติ หรือชะลอนโยบายนี้ไว้ก่อน โดยไม่ต้องนำร่าง พ.ร.บ.สถานบันเทิงฯเสนอเข้าสู่รัฐสภา

 และได้เสนอกรอบการพัฒนานโยบายนี้ให้มีความยั่งยืนโดยเน้นการวางแผนระยะยาว คำนึงถึงผลกระทบทางสังคม ลดความเสี่ยงที่จะให้สังคมติดอยู่กับค่านิยมที่ขัดต่อศีลธรรมและนโยบายที่ไม่ยืดหยุ่น เพื่อให้สามารถปรับเปลี่ยนและพัฒนานโยบายได้ในอนาคต

2. รายงานมองว่า ในภาพรวม จะเห็นได้ว่า การออกแบบร่าง พ.ร.บ. สถานบันเทิงฯตามสาระดังกล่าวนั้น มีการกำหนดให้การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจรกระทำได้เฉพาะที่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายนี้ และในประการสำคัญได้ห้ามไม่ให้มีการพนันออนไลน์ มีการเล่นพนันได้เฉพาะภายในกาสิโนเท่านั้น

ทั้งนี้ ได้กำหนดโครงสร้างของกฎหมายให้มีลักษณะพิเศษที่สามารถช่วยให้ผู้เข้ามาลงทุนทำธุรกิจ ซึ่งต้องใช้เงินลงทุนเป็นจำนวนมากมีความมั่นใจว่า รัฐบาลได้กำหนดแนวทางในการแก้ปัญหาข้อติดขัดทางกฎหมายด้านต่าง ๆ ที่จะเป็นอุปสรรคต่อความล่าช้าในการดำเนินโครงการเอาไว้ให้แล้ว เพื่อให้กิจการต่าง ๆ อย่างน้อย 4 ประเภทและกาสิโนสามารถเริ่มเปิดดำเนินการไปได้พร้อมกันโดยไม่เกิดความล่าช้าเสียหายต่อผู้มาลงทุน

ร่างกฎหมายนี้ ได้ออกแบบการตัดสินใจเชิงนโยบาย การบริหารงานและการกำกับดูแลไว้ในรูปของคณะกรรมการ ในระดับนโยบายมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เป็นการสะท้อนหลักความรับผิดรับชอบ((Accountability)เพื่อให้ความสำคัญกับนโยบายและทำให้ผู้มาลงทุนมีความมั่นใจ

3. รายงานชี้ว่า ในประเด็นของการควบคุมและมาตรการในการบังคับแก่ผู้รับใบอนุญาต ได้กำหนดไว้อย่างละเอียด และมีความชัดเจนพอสมควร

มีประเด็นของการให้อำนาจรัฐในการกำหนดจำนวนใบอนุญาต

มีความไม่ชัดเจนว่าจะมีการอนุญาตให้จำนวนเท่าไร ตลอดจน การที่รัฐเป็นผู้กำหนดพื้นที่ที่จะอนุญาตให้ตั้งสถานบันเทิงครบวงจรแทนที่จะเปิดให้มีการแข่งขัน ซึ่งอาจมีข้อต้องพิจารณาในด้านประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งยังมีประเด็นของความคลุมเครือในด้านอัตราและประเภทของภาษีรายได้ที่จะจัดเก็บจากกาสิโน รายได้ที่เหลือให้นำส่งคลังมีวิธีการคิดและหักค่าใช้จ่ายอย่างไร

4. รายงานชี้ว่า ในประเด็นที่เป็นเงื่อนไขสำคัญของการที่จะได้รับการสนับสนุนจากสังคมให้ออกกฎหมายนี้ คือ การป้องกันมิให้การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจรเกิดผลกระทบเชิงลบต่อสังคมอย่างร้ายแรง และการสร้างการรับรู้ต่อสังคมในวงกว้าง

ได้มีการกำหนดไว้อย่างกว้างๆ ยังขาดแนวทางและมาตรการที่ชัดเจน ซึ่งคงจะต้องดำเนินการต่อไปอีกพอสมควร 

ทำให้เกิดเสียงวิจารณ์จากสังคมว่าเป็นความเร่งรีบของรัฐบาลในการที่จะต้องการออกกฎหมายนี้ สะท้อนความไม่สมบูรณ์ ความไม่มีเวลาเพียงพอและหรือความไม่พร้อมในการออกแบบร่างกฎหมายนี้ในระดับหนึ่ง

5. ทฤษฎีที่สนับสนุนร่าง พ.ร.บ. สถานบันเทิงฯ และทฤษฎีที่คัดค้าน (ส่งผลทางลบ)

รายงานระบุว่า นโยบายสาธารณะที่ดี เกิดประโยชน์ต่อสังคมและประชาชนส่วนรวมในวงกว้าง จะต้องถูกออกแบบโดยมีทฤษฎีทางวิชาการที่เชื่อถือได้เชื่อถือได้รองรับว่า เมื่อมีการกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะในรูปของการออกกฎหมายมีผลบังคับใช้และถูกนำไปปฏิบัติแล้วควรจะต้องเกิดผลตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายของนโยบายที่กำหนดไว้

ในทางกลับกัน นโยบายที่ใช้ไม่ได้มักจะขาดทฤษฎีทางวิชาการที่เชื่อถือได้รองรับ และในบางกรณีอาจมีทฤษฎีที่ขัดแย้งชี้ให้เห็นว่า หากมีการกำหนดเป็นนโยบายและนำไปสู่การปฏิบัติจะเกิดผลในทางลบหรือผลที่ไม่พึงปรารถนาในด้านอื่น ๆ ตามมา ซึ่งหากนำมาพิจารณาแล้วพบว่า เกิดผลได้น้อย แต่มีผลเสียมาก เกิดผลเสียระยะยาวอย่างต่อเนื่อง ยิ่งนานยิ่งมากขึ้น รัฐบาลหรือผู้มีอำนาจก็อาจตัดสินใจไม่ดำเนินการต่อ

หรือในบางกรณี อาจมีผลเสีย แต่ถ้าสามารถออกนโยบายที่สามารถป้องกัน หรือควบคุมมิให้เกิดผลเสียได้ และทำให้สามารถเกิดผลดีได้ต่อเนื่อง เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมอย่างยั่งยืน ก็อาจจะผลักดันให้เป็นนโยบายในรูปของกฎหมาย ดำเนินการให้มีผลบังคับใช้ นำไปสู่การปฏิบัติให้เกิดความสำเร็จอย่างยั่งยืนต่อไป

ทฤษฎีที่สนับสนุน

1. ทฤษฎีการพัฒนาเศรษฐกิจ (Economic Development Theory)– สถานบันเทิงครบวงจรอาจช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจโดยดึงดูดนักท่องเที่ยว สร้างงาน และเพิ่มรายได้จากภาษี

2. ทฤษฎีการฟื้นฟูเมือง (Urban Regeneration Theory)– สถานบันเทิงครบวงจรถ้ามีการเลือกสถานที่ในการก่อสร้างที่เหมาะสมจะทำให้เกิดการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ดึงดูดการลงทุน และเพิ่มมูลค่าที่ดินในพื้นที่
ที่เสื่อมโทรม

3. ทฤษฎีการเติบโตที่ขับเคลื่อนด้วยการท่องเที่ยว (Tourism-Led Growth Theory) – สถานบันเทิงครบวงจรถ้าสามารถทำให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวที่ได้รับการยอมรับ มีความสมบูรณ์และทันสมัยจะสามารถทำให้เมืองหรือประเทศกลายเป็นจุดหมายปลายทางด้านการท่องเที่ยวระดับโลก

4. ทฤษฎีการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ (Agglomeration Theory) – การรวมธุรกิจและบริการต่าง ๆ ไว้ในคอมเพล็กซ์เดียวทำให้เกิดประสิทธิภาพและการใช้จ่ายของผู้บริโภคเพิ่มขึ้น

5. ทฤษฎีหุ้นส่วนภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership (PPP) Theory) – มีรากฐานมาจากทฤษฎีสิทธิในทรัพย์สิน (Property Rights Theory) การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างความเป็นเจ้าของผ่านโครงการหุ้นส่วนภาครัฐและภาคเอกชนสามารถเพิ่มแรงจูงใจทางเศรษฐกิจและพฤติกรรมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โครงการสถานบันเทิงครบวงจรที่มีการออกแบบที่เหมาะสม ได้รับการสนับสนุนในการดำเนินงานจากภาครัฐ หากมีการลงทุนแล้วภาคเอกชนจะมีโอกาสได้รับผลตอบแทนในระยะยาวสูงและต่อเนื่อง มีโอกาสที่จะได้รับการตอบรับ มีการเข้ามาลงทุนจากภาคเอกชน โดยรัฐบาลทำหน้าที่กำกับดูแลเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อสังคม

ทฤษฎีที่คัดค้านหรือทฤษฎีที่ชี้ให้เห็นถึงผลกระทบเชิงลบ

1. ทฤษฎีการแตกสลายของสังคม (Social Disintegration Theory) พบว่าการมีสถานบันเทิงครบวงจรโดยเฉพาะการส่งเสริมกาสิโน เป็นส่วนสำคัญของการมอมเมาคนในสังคมการเล่นพนัน การติดการพนันที่แพร่หลายในหมู่ประชาชนอาจทำให้ความสามัคคีของสังคมลดลง ส่งผลให้เกิดปัญหาครอบครัว ความขัดแย้งของสังคมและอาชญากรรมเพิ่มขึ้นโดยเฉพาะในกรณีของผู้ที่ติดการพนันและมีปัญหาหนี้สิน

2. ทฤษฎีกิจกรรมประจำวันอาชญากรรม (Routine Activity Theory) อาชญากรรมเกิดขึ้นเมื่อมีผู้กระทำผิดที่มีแรงจูงใจมีเป้าหมายที่เหมาะสม และขาดการควบคุมดูแล กรณีสถาบันเทิงครบวงจรที่มีการพนัน มีผู้คนหนาแน่น มีการหมุนเวียนของเงินพนันเป็นจำนวนมากในแต่ละวัน อาจเป็นสถานที่ดึงดูดสำคัญในการฟอกเงิน เป็นแหล่งกำเนิดของการฉ้อโกง และการกู้หนี้นอกระบบ

3. ทฤษฎีความเครียด (Strain Theory) ระบุว่าหากบุคคลเผชิญกับความเครียดทางการเงิน(เช่นการสูญเสียเงินจากการพนัน) อาจทำให้เกิดพฤติกรรมอาชญากรรม เช่นการฉ้อโกง การขโมย การกู้หนี้นอกระบบ การลักพาตัว การเรียกค่าไถ่ และ การทำผิดกฎหมายอื่น ๆ

4. ทฤษฎีหน้าต่างแตก (Broken Windows Theory) หากมีการปล่อยให้เกิดอาชญากรรมเล็ก ๆ เกิดขึ้น(เช่นการพนันผิดกฎหมายหรือการโกงภายในกาสิโน) โดยไม่มีมาตรการควบคุมที่มีประสิทธิภาพ การปล่อยปละละเลยของเจ้าหน้าที่และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจนำไปสู่การก่อตัวของเครือข่ายอาชญากรรมขนาดใหญ่

5. ทฤษฎีทางด้านสาธารณสุข (Public Health Theory) ชี้ให้เห็นว่า การติดการพนันเป็นปัญหาสาธารณสุข โดยการเพิ่มจำนวนกาสิโนมากขึ้นในคอมเพล็กซ์เพื่อความบันเทิงหลายๆแห่ง การพนันขยายวงกว้าง ประชาชนในสังคมถูกมอมเมา ติดการพนัน อาจนำไปสู่ปัญหาสุขภาพจิต เกิดปัญหาด้านการครองชีพ มีหนี้สินล้นพ้นตัว และมีความขัดแย้งภายในครอบครัว

6. การเปรียบเทียบ ทฤษฎีคัดค้าน VS สนับสนุน

เมื่อเปรียบเทียบระหว่างทฤษฎีที่สนับสนุนและทฤษฎีที่คัดค้าน จะเห็นได้ว่า

ทฤษฎีที่สนับสนุนมองประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่อาจจะเกิดขึ้น โดยประโยชน์ของผู้ลงทุนหรือกลุ่มทุนผู้ประกอบธุรกิจสถานบันเทิงและกาสิโนมาก่อน และการลงทุนจะทำให้เกิดการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เกิดแหล่งท่องเที่ยวที่มนุษย์สร้างขึ้น มีจุดแข็ง คือ

(1) เกิดการจ้างงานในหลายภาคส่วนเช่น การก่อสร้าง การโรงแรมและการค้าปลีก แต่ทั้งนี้ต้องมีความชัดเจนเกี่ยวกับสัดส่วนการใช้แรงงานไทย และประเภทของงาน

(2) กระตุ้นเศรษฐกิจ เกิดรายได้จากการท่องเที่ยว ภาษี และกิจกรรมทางธุรกิจ

(3) เกิดการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ทำให้ระบบขนส่งและสาธารณูปโภคดีขึ้น

(4) พัฒนาเมือง ช่วยฟื้นฟูพื้นที่เสื่อมโทรมและดึงดูดการลงทุนใหม่ๆ เกิดความเจริญของชุมชนในบริเวณนั้นตามมา ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับการคัดเลือกและการกำหนดสถานที่

(5) สร้างแหล่งรายได้ที่หลากหลาย อาจช่วยลดการพึ่งพาอุตสาหกรรมดั้งเดิม เช่น การเกษตรหรือการผลิต และ(6) หากประสพความสำเร็จจะทำให้เกิดเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่ดึงดูดให้ผู้คนมาจากที่ต่างๆทั้งในระดับภูมิภาคและในระดับโลก

แต่สิ่งที่คาดว่าจะเกิดขึ้นนี้ ต้องใช้เวลาในการดำเนินการเป็นเวลานานหลายปี มีจุดอ่อนหลายประการ ได้แก่

(1) ต้องใช้เงินลงทุนสูง และมีความเสี่ยง อาจประสบภาวะขาดทุน

(2) ความไม่แน่นอนของตลาด รายได้อาจผันผวนจากวิกฤตเศรษฐกิจหรือเหตุการณ์ที่ไม่คาดฝัน

(3) ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ อาจทำลายทรัพยากรธรรมชาติ การก่อสร้างขนาดใหญ่ ทำลายป่า น้ำ และอากาศ

(4) ความท้าทายด้านกฎหมาย ต้องมีการควบคุมที่เข้มงวดเพื่อป้องกันการทุจริตและการฟอกเงิน

(5) สร้างปัญหาทางสังคม เกิดปัญหาติดการพนัน อาชญากรรม และความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ

และ (6) อาจถูกต่อต้านโดยเฉพาะในสังคมที่มีค่านิยมเคร่งครัดด้านศีลธรรมและศาสนา

แม้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจะสามารถเกิดขึ้นได้จริงทั้งหมดตามความมุ่งหมาย แต่ก็ต้องแลกกับปัญหาต่าง ๆ ทางสังคมที่ยากจะหลีกเลี่ยงได้ การเกิดขึ้นของอาชญากรรมในลักษณะต่าง ๆ ปัญหาความเสื่อมทางศีลธรรมและค่านิยมของสังคมนั้น ๆ จะตามมาและสะสมมากขึ้น

สำหรับสังคมไทยเอง ความเป็นประเทศและเมืองแห่งพุทธศาสนาก็จะมัวหมอง กลายเป็นเมืองที่สนับสนุนให้คนส่วนหนึ่งในชาติต้องยังชีพหรือมีอาชีพโดยต้องอาศัยการพนัน และมีบางส่วนที่ติดการพนัน เป็นแหล่งดึงดูดให้มีกลุ่มที่แฝงตัวเป็นนักท่องเที่ยวมาเล่นพนันนำเงินที่ผิดกฎหมายมาฟอก แปลงเป็นเงินที่ออกมาจากกาสิโนอย่างถูกกฎหมาย และหากการบังคับใช้กฎหมายของพนักงานเจ้าหน้าที่และผู้ประกอบธุรกิจย่อหย่อน ก็จะทำให้ให้เกิดปัญหาทางสังคมที่ยากจะแก้ไขและตามมาด้วยความสูญเสียทางเศรษฐกิจ รายได้ที่ประเทศจะได้จริงตามที่คาดไว้ก็จะลดน้อยลงและอาจมีผลต่อความอยู่รอดของธุรกิจของผู้ประกอบการตลอดจนความเสื่อมโทรมของเมืองพื้นที่กาสิโนและชุมชนตามมาเป็นลำดับ

ผลของการเปรียบเทียบข้างต้นนี้ สามารถนำมาสู่ข้อสรุปของการประเมินนโยบายนี้ได้ว่า

“เป็นนโยบายที่รัฐบาลไม่ควรทำ เพราะได้ไม่คุ้มเสีย

ได้น้อย และไม่แน่ว่าจะได้ต่อเนื่อง

แต่จะมีผลเสียอย่างแน่นอน และมีแนวโน้มจะมากขึ้นเรื่อย ๆ

ข้อเสนอต่อรัฐบาลก็คือ รัฐบาลควรยุติ หรือชะลอเรื่องนี้ไว้ก่อน ไม่นำร่างกฎหมายเสนอเข้าสู่สภานิติบัญญัติ”

อย่างไรก็ตาม หากรัฐบาลจะผลักดันนโยบายนี้เป็นกฎหมายและนำไปสู่การปฏิบัติต่อไป รายงานนี้ มีข้อเสนอเพื่อพัฒนาร่างกฎหมายนี้ในเชิงนโยบาย ให้รัฐบาลพิจารณาดำเนินการโดยเน้นมาตรการที่สำคัญคือ การเพิ่มการให้ความสำคัญที่มาตรการในการแก้ปัญหาสังคมและอาชญากรรมและมาตรการอื่น ๆ ที่มุ่งการเพิ่มประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้เกิดมากที่สุดตลอดจนมีมาตรการเพื่อลดความเสี่ยงทางสังคมและสิ่งแวดล้อมด้านอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน สังคม และประเทศ อย่างยั่งยืน

สารส้ม